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2018年PPP发展趋势及对策思考
出处:晨越建管 时间:2018-10-24 15:48:16  浏览:580

PPP经过4年的发展热潮,目前处于低谷期,今后PPP将何去何从?业内人士颇为关注。下面进行简要分析。
 
一、2017年下半年~2018年上半年PPP回顾
 
从2014年开始,我国PPP项目进入野蛮发展时期,出现了项目数量井喷、鱼龙混杂的场面。2017年下半年~2018年上半年,财政部为防范PPP风险,着力推进PPP规范发展,重点开展了以下工作:
一是规范PPP项目库管理;
二是规范国有金融企业投融资行为;
三是守住财政承受能力“10%红线”;
四是完善配套制度;
五是加强示范引领。
 
总体上看,2017年是PPP规范年,清理年。PPP项目集中清理工作开展时期,适逢金融领域的去杠杆、去通道、打破刚兑等防风险、降成本工作也正在强力推进,项目清理和资金整顿两种因素叠加,一时间市场噤若寒蝉,PPP项目一改热火朝天的虚假繁荣,进入门可罗雀的寒冬,金融机构纷纷停止对PPP项目的授信,站在政策窗口观望,由此造成PPP行业普遍遇冷,融资频频受限,各方参与PPP项目热情明显降低。
 
但此阶段PPP依然在寒流中发展,呈现出以下特点:
1、PPP项目的合规性要求较以往提高,但入库之门仍然畅通。除了债券外,目前PPP模式仍然是最合规、投资人最认可的融资模式之一;

2、PPP项目的整改与推进并存,管理库净增加631个项目,涉及投资额过万亿,表明规范的推进PPP仍然是PPP发展的主旋律;

3、环卫类PPP项目大热,成为PPP新增项目主力。2017年底,中央环保督察组开展了第一轮环保督查,催生了大批PPP项目,如污水、垃圾处理、水环境综合治理等,占据了新增PPP项目的30%。
 
二、2018年上半年PPP新动向
 
随着我国经济增速下滑,PPP的作用仍会受到重视,具有一定上升空间。当前,有迹象表明,PPP政策层面已开始回暖。
 
(一)国家政策依然支持和推动PPP相关工作
1、2018年3月,文化旅游部和财政部联合发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,明确了在旅游景区、全域旅游、乡村旅游等领域推广PPP模式,率先为PPP的寒冬带来一丝春风。

2、2018年4月,《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》提出,创新投融资方式,规范运用PPP模式,引导社会资本参与基础设施和民生事业。

3、2018年3月国务院办公厅印发的《国务院2018年立法工作计划》将PPP条例列入立法工作计划。PPP条例被中央督促,大概率将于年底出台,有望确立PPP市场复苏甚至反转。

4、2018年8月国务院办公厅印发的《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》明确提出,年底前制定出台基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例。

5、2018年9月,财政部向各省财政部门发出《关于规范推进政府与社会资本合作(ppp)工作的实施意见(征求意见稿)》。本次征求意见稿明确了PPP的边界,为防止PPP被异化、泛化提供依据。也从政策上再次对PPP模式给予肯定和支持,这对于经历大半年冰冻期的PPP行业无疑传递利好信号。特别是本次征求意见稿明确了PPP不属于隐形负债,将打消金融机构、投资人的顾虑。

6、2018年9月,财政部PPP中心主任焦小平在接受凤凰网财经采访时,明确表示2018年内出台《PPP条例》,这将是PPP最重要的法律之一,有利于增强PPP各方参与者的信心。

7、目前,相关部门已开始修订《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》。特别是修订后的财政承受能力论证指引,将引进政府基金,变相打破10%红线,为PPP拓展一定的发展空间。修订后的文件有望于2018年四季度发布。
 
(二)2018年上半年有关PPP比较大的几个风向标事件

1、内蒙、新疆等一些地方停工的PPP项目开始部分复工。

2、部分省市仍在再持续推进PPP工作。
2018年8月,四川财政厅财政厅发布《四川省级财政支持PPP综合补助资金管理办法(草案)》征求意见;
2018年9月,江苏、山东、陕西、贵州等均发布了PPP入库或示范项目名单,或进行PPP项目推介工作。

3、国家不断加大保险资金、中国PPP基金参与PPP项目股权投资力度。
目前,中国PPP基金已决策审批在川投资9个项目,拟投资近70亿元。中国PPP基金,又称中国政府和社会资本合作融资支持基金,是经国务院批准,由财政部联合国内10家大型金融、投资机构共同发起设立,作为社会资本方参与PPP项目投资,注册资本金达1800亿元。中国PPP基金对PPP的推动,具有明显导向型。

4、PPP咨询行业依然比较活跃。
2018年9月,国家发改委网站发布了《国家发展改革委关于印发<工程咨询单位资信评价标准>的通知》,105家咨询单位获得PPP专项工程咨询甲级资信公示(包括晨越建管集团)。
随后,发改委PPP甲级企业名单发布,71家机构跻身双库行列。
济邦、大岳、中咨等重量级PPP咨询单位多次举行论坛,探讨PPP发展之路,为国家决策层提供决策依据。

毫无疑问,以上事件传递出十分积极的信号,为PPP利好消息。
 
(三)PPP发展不利因素
1、控制地方政府的债务风险、金融去杠杆是近期PPP项目监管政策和融资监管政策频出的主要原因,这两项任务在短期内不可能改变,因此PPP数量和规模发展依然不容乐观。

2、今后一段时间10%的财政承受红线依然会限制PPP快速发展。2018年5月,财政部发布的《筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的“红线”——PPP项目财政承受能力汇总分析报告》,强调将坚守规范运作的底线,严控财政承受能力10%的红线。
 
三、对未来PPP发展基本判断
 
(一)PPP在未来一年,有望逐步回暖

理由如下:

1、PPP与其说是一种融资模式,更不如说是政府管理方式的转变
国家在基础设施和公共事业领域推广PPP,原因在于PPP是一种新型的公共服务供给机制,它的终极目标是改善公共产品和服务的供给效率,改变政府管理服务方式,可以说PPP是国家的一项大政方针。因此合规PPP是被认可的投融资方式,无需置疑其未来的正常推进。
事实上,2017年末以来,一方面PPP监管整体趋严,对PPP规范度的要求不断提升;但另一方面,新项目仍在加快入库,生态环保、农业、林业等项目增长较快,结构趋于优化。
 
2、借基建东风,PPP依然有发展机会
在防风险、去杠杆大原则下,基建有望再度成为我国今后一段时期稳增长的主要工具,2019年投资项目批复有望提速。目前政策并非全面宽松,未来基建很大机会是重点区域及重点领域政策发力,其中中西部基建是政策确定性相对较高的区域。而PPP作为基建项目的重要模式,有望分一杯羹。
 
3、前期清库对PPP是挑战,也是机会
大量僵尸项目和违规项目的清理出库,将为合规PPP项目留出政府支付能力的空间,利好PPP。据了解,大部分市区县通过对未签订合同、或签订活动未开工的项目进行清理,均释放出部分财政承受能力空间。
根据济邦咨询的研究,PPP有望在2019年下半年进入复苏期。

           
(二)PPP咨询将步入高质量阶段
前几年PPP野蛮生长,催生了大量PPP咨询机构,稂莠不齐。未来PPP项目数量缩减在所难免,PPP咨询机构将进入大浪淘沙阶段,数量减少、咨询服务能力提高、收费水平提高可以预见。
目前,政府付费类项目将难以入库,需要整合项目多种资源,挖掘项目经营潜力,减少政府财政承受能力。同时,政府需要对PPP项目进行全生命周期的跟踪评价,全过程服务,这都需要咨询机构具有较强的综合服务能力,特别是具有全过程工程咨询能力。
 
(三)目前PPP项目依然有诸多营销机会
 
1、环卫类项目机会较大
我国环保项目潜力很大,目前新增PPP项目中,环保类项目占比达到了30%。第二轮环保督查已于8月20日启动强化督查,势必将产生第二波环保项目热潮。此外,水污染治理和防治、土壤污染防治以及生态系统的保护等会持续成为PPP行业的优质项目。
 
2、旅游类项目存在机会
2018年3月,文化旅游部和财政部联合发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,明确了在旅游景区、全域旅游、乡村旅游等领域推广PPP模式。事实上,旅游项目因经营性强,具有一定使用者付费收入的特点,一直得到PPP青睐。
 
3、存量资产开展PPP为新增长点
财政部和国家发改委鼓励运用PPP模式盘活存量资产。目前已落地项目及储备项目库中,存量项目比例均较小,优质的存量项目尚存较大的市场容量。随着政府角色转变和平台公司的转型,为盘活政府资产,缓解地方政府负债压力,未来PPP模式运用于存量项目将有较大发展空间。
 
四、对PPP发展对策建议
 
(一)强化PPP营销
据报道,第一轮中央环保督察全面揭开四川环保问题面纱触目惊心,其中广安、达州、眉山、资阳等地市均存在一定问题,表明环保工作仍然任重道远,这也为环保类PPP项目提供了机会。
从近期的政策导向来看,民营资本参与PPP项目的扶持度得到提升,而央企等国有资本参与PPP的程度则受到限制。因此,PPP项目营销过程中,需有意识与民营资本,特别是民营上市公司加强沟通,寻找PPP项目机会。
 
(二)全面提高PPP咨询能力,树精品意识
鉴于PPP今后长期存在性,PPP咨询能力是未来工程咨询机构不可或缺能力之一。未来PPP项目减量提质是大趋势,比如,PPP项目所要求的绩效考核方案、资金平衡方案(或有)、产业策划方案(或有)对咨询机构的专业能力也提出了更高的要求。
因此咨询机构应树立精品咨询意识,提高全过程咨询服务水平,建立良好口碑效应。目前,仅仅编写两评一案将远远不能满足客户的需求,因此需拓展PPP服务范围,向前进行项目策划、项目投资决策,向后提供合同编写及合同谈判服务、绩效考核和项目评价等。
当然,PPP咨询是集投资、法律、财务、金融、工程等领域的综合性咨询业务,成熟的团队及专业的咨询人员依然紧缺,这需要PPP从业人员加强学习,全面提高服务能力。
 
(三)构建基于BIM及大数据的差异化PPP咨询服务能力
目前整个PPP咨询行业的咨询服务严谨性不足,随意性较大。在PPP项目咨询过程中,如能借助“互联网+”思维,引入大数据、云计算、BIM技术来完成PPP项目信息集成和共享,为PPP项目各方提供更科学的决策和管理,逐步形成“大数据+PPP”咨询服务能力,那么就能有效实现PPP咨询服务的差异化,从而树立品牌。

作者介绍:
吴震,晨越建管集团咨询部项目总监,一直从事项目策划、PPP项目咨询、项目财务与经济评价等咨询服务工作,主导及参与了多个重大建设项目策划及PPP咨询服务。

   
 
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